DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA A LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Este 4 de julio estamos celebrando los primeros 30 años de la proclamación de
la Constitución de 1991, aunque en rigor sólo en la madrugada del 7 del mismo
mes y año entró en vigencia con la publicación de su texto en la Gaceta
Constitucional número 114, el cual fue objeto posteriormente de fe de erratas
que obligaron a su publicación nuevamente en la Gaceta Constitucional número 116.
Lo otro sólo había sido una pantomima, con toda su parafernalia, que tuvo
por escenario el Salón elíptico del Capitolio Nacional, en la que se firmó por
parte de ellos un manojo de papeles en blanco, como lo ha delatado su Secretario
general, el ex magistrado de las altas cortes Jacobo Pérez Escobar (¡!)1.
Como es bien sabido, lo que se convocó en su momento fue la conformación de
una Asamblea constitucional para reformar la Constitución de 1886, pero que
la misma derivó en Asamblea Constituyente cuando los delegados elegidos para
integrarla se declararon por sí y ante sí como omnímodos y en consecuencia con
el poder de expedir una nueva Constitución, lo cual fue convalidado por parte
de la Corte Suprema de Justicia. Pues bien, así dimos con la Carta que nos rige
desde entonces, la cual, junto con la de 1863 y la de 1886, han sido las únicas
que han perdurado más de 20 años en el decurso de nuestra vida republicana.
Mientras la Constitución de 1886, en el transcurso de 105 años de vigencia tuvo
70 reformas, la actual, en sólo tres décadas ya registra 53 enmiendas. Manes del
fetichismo normativo, que ha llevado a convertir la Constitución, como lo
presagió el inmolado magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona
Cruz, en una “Carta a la carta”.
Entre las novedades que nos trajo la Constitución de 1991 se destaca la elección
“en circunscripción nacional” de los senadores de la República, que hasta
entonces lo eran por circunscripción territorial, al igual que los representantes a
la Cámara. Analizaremos los pros y los contras, las razones de conveniencia e
inconveniencia que se esgrimen por parte de quienes la defienden y de quienes
la cuestionan.
Antes de adentrarme en dicho ejercicio quiero dejar sentado el hecho cierto que
fui uno de los beneficiarios, por partida doble, de la tarea cumplida por la
Constituyente, dado que, gracias a la revocatoria del mandato de quienes habían
sido elegidos como senadores y representantes para el período 1990 – 1994, se
convocaron nuevas elecciones en las que participé y salí electo. Y, de contera,
sólo la circunscripción nacional para la elección de los senadores me animó a
aspirar a ser uno de ellos, lo que enantes no se me había pasado por la cabeza y
ya entenderán por qué.
Empecemos por decir que desde la Constitución de Cundinamarca (1812)
hemos tenido en Colombia un sistema montesquiano bicameral, en aquel
entonces para un período de sólo 2 años; posteriormente, la Constitución de
Cúcuta (1821) extiende dicho período a 8 años para el Senado de la República
y 4 años para la Cámara de Representantes. Pero es sólo en 1968, cuando
mediante el Acto legislativo 01, se unifica de una vez por todas el período de 4
años para ambas corporaciones.
El Congreso de la República es una de las instituciones más caras para la
democracia, que, al decir del estadista Sir Winston Churchill “es el peor sistema
de gobierno, a excepción de todos los demás que se han inventado”. No así para
la ciudadanía y sobre todo para la juventud en Latinoamérica en general y en
Colombia en particular, que lo tiene en muy baja estima. Así lo muestran y
demuestran los sondeos de opinión, en los que de manera recurrente se muestra
una gran aversión por la institución del Congreso y hasta por la propia
institucionalidad, las cuales son ampliamente denostadas y vituperadas. Todo
por cuenta de los desvaríos y por el comportamiento de no pocos congresistas
quienes en desdoro de la misma con su conducta indecorosa la mancillan
deshonrándolo.
Un paso muy importante que se dio con la Constitución de 1991 fue el de la
profundización de la democracia representativa e incluyente, yendo más lejos
al establecer desde el preámbulo mismo su carácter participativo, el cual
consagra de manera explícita en su artículo 270. Es en este contexto en el que
se entiende y hace sentido la apertura democrática que significó la
circunscripción nacional para elegir senadores, abriéndole espacio a la
renovación de la dirigencia política y a la representación en el Congreso de las
fuerzas políticas minoritarias.
SE ROMPIERON LOS FEUDOS ELECTORALES
Con la circunscripción nacional se rompieron, así fuera parcialmente, los
denominados con justa razón feudos podridos que se gestaron y consolidaron al
amparo del régimen bipartidista que se entronizó en el país con el Frente
Nacional, creado en 1958. Ello le cerraba el paso al disenso, a los nuevos
liderazgos, pues los ciudadanos en las regiones se tenían que resignar a votar
siempre por los mismos con las mismas, puesto que la red clientelar tejida por
los gamonales de la región se lo impedía. Quien quisiera aspirar al Congreso de
la República, ya fuera al Senado o a la Cámara, tenía que jurarles bandera a
ellos y someterse a sus reglas y a sus ominosas condiciones.
Con este cambio propiciado por la Constituyente, el ciudadano puede votar por
el candidato de su predilección, escogiendo entre una amplia gama de aspirantes,
simplemente marcándolo en un tarjetón, en lugar de acudir a las urnas como
borregos a depositar una papeleta contentiva de su voto, sirviendo como
gancho ciego de los proditorios designios de los caciques políticos de turno. Por
otra parte, al abrirse el abanico de posibilidades, quien quiera aspirar al Senado
de la República ahora lo puede hacer sin cortapisas y sin contar con la
aquiescencia de quienes dominaban a su antojo la “plaza”, inscribiéndose en la
lista de uno de los tantos partidos o movimientos reconocidos mediante
personería jurídica, que mejor le parezca y con el que más se identifique
ideológicamente.
Además de romper los feudos podridos, con esta nueva modalidad de elección
de los senadores, se posibilitó la proyección a nivel nacional de los liderazgos
regionales, dado que para hacerse elegir los aspirantes al Senado de la República
deben recorrerse el país, conocer la problemática de las distintas regiones y
ocuparse de ella y de esta manera hacerse al reconocimiento del electorado a
nivel nacional, no sólo durante la campaña proselitista para hacerse elegir sino
en ejercicio de su gestión como parlamentario.
LAS TRAMPAS A LA CIRCUNSCRIPCIÓN NACIONAL
Claro está que este es el deber ser, que no siempre se cumple, puesto que en la
práctica, según lo acota Javier Andrés Flórez Henao en su trabajo de grado, “es
posible afirmar que el objetivo de la circunscripción nacional que buscaba la
promoción de liderazgos nacionales que forjaran proyectos de esa naturaleza,
no se cumple cabalmente, hasta el momento, debido a normas permisivas en el
régimen electoral y a tradiciones políticas-electorales decenarias practicadas
por políticos tradicionales que, aprovechándose de dichas normas, siguen
vigentes bajo una lógica de candidato racional”2.
En efecto, ya desde 1991, que fue la primera elección de senadores por
circunscripción nacional se le empezó a hacer trampa, el porcentaje de
concentración de la votación en una misma circunscripción territorial fue del
63.29%, en 1994 del 70.5%, en 1998 del 67.60% y en 2002 del 64%. Un alto
porcentaje de quienes son elegidos senadores han contado casi exclusivamente
con la cauda electoral de su propio Departamento, lo cual es una distorsión del
espíritu de la norma.
Una de las criticas más recurrentes a la circunscripción nacional para elegir
senadores son los altos costos que ello demanda, lo cual deriva en prácticas non
2 Universidad del Rosario. Facultad de Ciencias políticas y de Gobierno. Javier Andrés Flórez Henao. 16 años
de la Circunscripción nacional para Senado en Colombia. Dónde está el espacio de representación nacional?
sanctas a las que se recurre para el financiamiento de las campañas para hacerse
elegir Senador. Pero, en mi concepto, ello es tanto como coger el rábano por las
hojas, es una manera de soslayar el verdadero busilis, que no es otro que la
necesidad de la financiación total de las campañas electorales por parte del
Estado. Mientras ello no se establezca, asaz difícil resultará controlar el origen
ilícito de los recursos y la destinación de los mismos, así como el reporte
amañado de los mismos al Consejo Nacional Electoral, así como la elusión de
los topes legales de gastos establecidos por parte del mismo.
LA CRISIS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA DEGRADACIÓN DE LA POLÍTICA
A esta distorsión también contribuye la crisis de los partidos políticos y la
proliferación de los mismos. Es una realidad que la política y el ejercicio de la
misma se han venido degradando y los partidos políticos no han escapado a sus
efectos deletéreos. Un sinnúmero de ellos no pasan de ser partidos de garaje,
como apropiadamente se les denomina y muchos otros se han convertido en
simples dispensadores de avales, los cuales se otorgan a través de las franquicias
que detentan y acaparan quienes ostentan la credencial de congresistas de la
respectiva colectividad.
La mayoría de los partidos políticos se caracterizan por su fragmentación,
adocenamiento doctrinario y por la desideologización, lo cual explica la práctica
generalizada de la trashumancia de un partido a otro, más conocida como
transfuguismo, so pretexto de que la política es “dinámica”, expresión esta
acuñada en su momento por el ex ministro Sabas Petelt3 . Este vitando y
reprochable proceder, lejos de ser objeto de sanción por parte de los partidos y
de censura por parte de los electores mediante el voto castigo, se le ha dado
estatus legal y se pretende seguir dándosele por parte del Congreso de la
República.
Otro factor que coadyuvó a desfigurar y que ejerció un efecto perverso en la
dinámica de la política, influyendo también en un desperfilamiento de los
partidos políticos y de quienes se eligen en su representación, además de la
proliferación de los partidos, fue la profusión de listas, ya que ellos podían
inscribir tantas listas como candidatos. Fue así como en la primera elección
luego de la entrada en vigencia la nueva Constitución, en 1991 y la Ley 130 de
1994 (Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos), se presentaron
144 listas por parte de 17 partidos y movimientos, de las cuales 75 de ellas
obtuvieron por lo menos una curul. Ello dio lugar a lo que catalogó el ex
presidente López Michelsen como la “operación avispa” por parte de los
3 Amylkar D. Acosta M. La política como séptimo arte. Julio, 13 de 2005
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partidos, como estrategia o mejor estratagema para tratar de elegir el mayor
número de congresistas.
Empero, posteriormente, la reforma política que se aprobó mediante el Acto
legislativo 01 de 2003 quiso poner orden, limitando el número de listas a sólo
una por partido o movimiento, dejó la escotilla abierta al permitir que los
partidos, opcionalmente, puedan conformar sus listas ya sea cerradas o con voto
preferente (abiertas). Ello prohijó las microempresas electorales en cabeza de
los varones electorales, al tiempo que los elegidos asumen su curul como propia
y no de los partidos que los avalan, lo cual se traduce en un verdadero
desbarajuste.
LOS AJUSTES NECESARIOS
Afortunadamente con el establecimiento de requisitos más exigentes para la
obtención de la personería jurídica, tal es el umbral, que en un primer momento,
mediante el Acto legislativo 01 de 2003, se fijó en el 2% del total de votos
“emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de
Representantes o Senado” y posteriormente se elevó al 3%, a través del Acto
legislativo 01 de 2009, se redujo ostensiblemente el número de partidos
políticos reconocidos, que pasaron de 70 a sólo 16.
Se alega, además, por parte de quienes cuestionan la circunscripción nacional,
que, en la práctica, no pocos aspirantes consiguen su elección al Senado
apelando casi exclusivamente a la cauda electoral de su región de origen, como
también a ciertas prácticas a las que se recurre para ir a “pescar” votos, sin
compromiso alguno, convirtiendo al electorado en un verdadero mercado persa
y propiciando la compra – venta de votos. Ello ha conducido, además, a que
diez de los 32 departamentos se hayan quedado sin representación en el Senado
y de ellos 9 nunca han vuelto a tenerla desde que esta se estableció.
No han faltado quienes aduciendo sus falencias y sus vicios van más allá de las
críticas y plantean la necesidad de abolir, reversar la circunscripción nacional
para elegir senadores y volver a la circunscripción territorial, al considerarla
inconveniente, sin parar mientes que ello sería un retroceso y en lugar de abrir
espacios democráticos los estarían cerrando. Ello es tanto más cierto, habida
cuenta que la democracia no sólo comporta el gobierno de las mayorías sino
también la protección de los derechos de las minorías, que se estarían
conculcando, al tiempo que se abriría paso un asfixiante mayoritarismo.
Es más, a mi juicio, de llegar a restablecerse la circunscripción territorial para
elegir todos los senadores, se le terminaría dando la razón a quienes propenden
por un Congreso de la República unicameral, pues no tendría sentido dos
cámaras con el mismo origen y cumpliendo las mismas funciones.
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Coincido con John Sudarsky en que “la propuesta de eliminar la circunscripción
nacional al Senado muestra la banalidad del análisis de los problemas políticos
del país”4 y añadiría yo que esta es una forma de salirse por la tangente para
eludir el debate en torno a los mismos. Desde luego, esta figura es susceptible
de mejora y con tal fin se le deben introducir ajustes a la circunscripción
nacional para rescatar su espíritu primigenio, pero no con emplastos paliativos.
Uno de ellos y el más urgente es el que se propone a través de un proyecto de
acto legislativo que cursa en este momento en el Congreso de la República, el
cual propone que 32 de los senadores se vuelvan a elegir por circunscripción
territorial, con el objeto de garantizarle a todos los departamentos su
representación en el Senado y el resto de senadores se seguiría eligiendo por
circunscripción nacional.
Pero, la verdad sea dicha, muchas de las aberraciones que enturbian el proceso
de elección de los senadores se replican y se repiten en la elección de los
representantes a la Cámara, particularmente en lo que hace relación al
financiamiento de las campañas, los cuales no se van a erradicar hasta tanto no
se adopte su financiación completamente estatal. No se debe permitir que se
siga eludiendo el debate, soslayando las soluciones de fondo y los correctivos
necesarios para rescatar el espíritu de la Constituyente y proscribir las taras que
han venido degradando a la política y al ejercicio de la misma.
Recordemos que el 2º punto del Acuerdo final con las FARC versa sobre la
“participación política: apertura democrática para construir la paz” y en
cumplimiento del mismo se integró una Misión Electoral Especial (MEE) para
que estudiara una reforma profunda del régimen político y electoral, la cual fue
presentada a la consideración del Congreso de la República5, quien la desestimó
y archivó sin darle trámite. Sólo una reforma política y electoral integral
podrá poner coto a las aberrantes fallas que acusa el ejercicio de la política y el
sistema electoral en Colombia. No se puede pretender curar una enfermedad
utilizando sólo placebos. Este no es un asunto de poca monta, pues no hay que
perder de vista que está en juego la gobernabilidad y la legitimidad de nuestras
instituciones, que hoy por hoy están en un grave predicamento!
