ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA[1]

El libro de Guillermo Perry DECIDÍ CONTARLO constituye una relevante versión de los hitos fundamentales de la historia económica de nuestro país en los últimos cincuenta años y una narración bien argumentada de las más importantes decisiones políticas adoptadas en Colombia durante ese lapso.

Historia relevante porque un ciudadano informado puede decir que, con quizás la sola excepción de las causas de la desigualdad en nuestro país, muy pocos son los hechos notables y notorios acontecidos en ese medio siglo que no sean objeto de examen detenido en DECIDÍ CONTARLO.

Como comparto con Guillermo una visión político ideológica es natural que yo tienda a estar de acuerdo con sus análisis económicos porque ambos somos seguidores del postulado social demócrata que huye con igual espanto del intervencionismo extremo del Estado en la vida política, económica y social de los ciudadanos, y de la prédica que en toda circunstancia de tiempo, modo y lugar bendice lo privado para satanizar siempre lo público.

Quienes huimos de esos dos extremos postulamos que la política económica debe guiarse por el principio que señala: tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario. Principio que orientó al nutrido grupo de nuestros amigos comunes que le dio solidez conceptual y jerarquía política al programa de Ernesto Samper Pizano a la Presidencia de la República para el período 1994-1998 y luego, en medio de muy difíciles circunstancias, trato de hacer realidad los postulados de ese programa como bien deja constancia Guillermo de ello en su texto.

Por todo eso es natural que yo tienda a estar de acuerdo con muchos de los análisis y juicios, en especial los referidos a la política económica, contenidos en el texto. Libro que tiene además de su relevancia tres virtudes adicionales: está bien escrito, es poco adánico y recurre con frecuencia al fino humor bogotano para fortalecer sus argumentos, para contar uno que otro suceso o para introducir suavemente una dolorosa puya o para lanzar ciertas pullas.

Destacar que un libro está bien escrito no debería ser mérito. Pero a menudo muchos de nuestros colegas economistas escriben tan confuso, y explican tan mal sus argumentos, que pareciera que sus textos tuvieran como destinatarios solo la secta de sus creyentes. Afortunadamente ese no es el caso del libro de Guillermo.

 El libro no es adánico porque tiene muy pocas “por primera vez”. Mas bien en la mayoría de las ocasiones al dar cuenta de los cambios que se adoptaron bajo su orientación, o con su participación, Guillermo anota de donde se tomaron las ideas primigenias que dieron sustento a las innovaciones institucionales o a las acciones de política y en algunos otros casos expresamente manifiesta “eso no nos lo inventamos nosotros”. Para mí es esa una gran virtud del texto, porque casi siempre es fácil comprobar que detrás de la expresión “por primera vez” hay una tontería para tratar de descrestar incautos o una monumental ignorancia.

El fino humor bogotano refuerza los argumentos o evita la explicación detallada de muchos sucesos y además tiene la ventaja de que algunas de sus expresiones arrancan sonrisas, lo cual también le da fluidez al texto.

Finalizo las alabanzas diciendo que el libro hace juicios valerosos sobre muchos eventos de la vida nacional y los personajes asociados a ellos. Dicho lo cual dedicaré el resto de estas anotaciones a mencionar dos de las que a mi juicio son   imprecisiones, a hacer un comentario de carácter político, y terminaré formulando una pregunta de economía política a Guillermo, a Roberto y a Adolfo porque estando ellos tres sentados en este conversatorio sería imperdonable no hacerlo.

Anoto como la primera de mis precisiones el hecho de que Guillermo afirma que los constituyentes del 91 legislaron mal en materia de regalías. Creo que eso es impreciso porque todos los errores que sobre la distribución, uso y manejo de las regalías se cometieron después de 1991 obedecieron a las leyes que se dictaron para reglamentar la Constitución, a las prácticas corruptas de muchos gobernadores y alcaldes, y a la precariedad de los controles (fiscal, disciplinario y penal).

 Errores que se trataron de corregir mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 y sus normas reglamentarias, resultando mucho peor el remedio que la enfermedad, como lo demuestran todas las evaluaciones independientes sobre esa reforma y como también se puede deducir de las anotaciones de Guillermo sobre el particular.

 Debiendo anotarse que, por una de esas frecuentes paradojas de la vida nacional, quien concibió e impulsó el Acto Legislativo de 20011 fue quien sancionó la ley 756 de 2002, causante, junto con ley 141 de 1994, de todos los perversos males que se buscaba erradicar con la reforma.

No me ocuparía del tema sino fuera porque en el Congreso actualmente hace tránsito una Reforma Constitucional para modificar los adefesios que se crearon en 2011 y años subsiguientes. En mi opinión lo deseable sería volver literalmente al texto de la Constitución de 1991, porque en él no se legisló para crear inflexibilidades a la hora de señalar la distribución y uso de las regalías. Como eso es ahora imposible solo se puede aspirar a que en los cuatro debates que le faltan a la reforma en curso no se dañen las mejoras institucionales hasta ahora logradas.

Traigo a cuento este punto hoy aquí porque, además, las regiones más pobres del país deberían estar especialmente atentas a esa reforma ya que, luego de flexibilizar constitucionalmente la asignación del gasto público, la reglamentación legal del Acto Legislativo ahora en discusión debería revivir los ideales que le dieron vida a la creación del Fondo de Compensación Regional, del cual el Acto Legislativo 05 de 2011 sólo dejó el nombre.

Una segunda precisión que quisiera hacer es la relativa a la fecha en que la legislación desembarazó al Banco de la República del manejo de las salinas terrestres y marítimas, del comercio de la sal, de la construcción de carreteras, jagueyes y aljibes, del manejo de las Plantas de Soda, de las empresas de curtiembre y de las minas de esmeralda.

Esas funciones del Banco de la República -absolutamente atípicas- cesaron a fines de los años 60, y no con la Constitución de 1991 como se señala en el libro. Y cesaron fundamentalmente porque el Banco nunca las quiso y por el contrario se las impusieron, como se constata al leer los informes anuales de los gerentes Luis Ángel Arango, Ignacio Copete y Eduardo Arias Robledo.

Actividades chinchosas, exóticas y que no generaban poder. A diferencia del manejo del crédito a los particulares que fue del gusto de las directivas del Banco desde principios de los años cincuenta, y que a partir de los años sesenta dio lugar a toda suerte de Fondos de Fomento[2] y a que el Banco de Emisión quedara convertido en un banco de crédito que seleccionaba y financiaba proyectos privados igual que otros intermediarios financieros que no tenían la responsabilidad de emitir ni de controlar el dinero en circulación. Potestad mediante la cual desde entonces y hasta 1991 se repartieron canonjías sin tasa ni medida.

Afortunadamente, como bien señala Guillermo en su libro, esas funciones sí las eliminó la Constitución de 1991 al prohibir que el Banco de la República le otorgue créditos a los particulares. A mi juicio esa es la norma que junto a la restricción del crédito al gobierno y la prohibición para que el poder legislativo se inmiscuya en el manejo de la política monetaria garantiza la independencia del Banco.

 A lo cual añado que la prohibición del crédito a los particulares es la norma más igualitaria de la Constitución de 1991, incluida la tutela. Porque nos puso en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos con independencia de nuestra capacidad económica y por ende de nuestra capacidad para acceder al crédito del Banco de la República, y porque ha impedido que, a diferencia de lo que sucedía antes, las utilidades del Banco de la República se repartan por anticipado a los más pudientes sin ningún control legal.

Como bien narra Guillermo en el libro, la reforma sobre el Banco de la República se construyó en la Constituyente porque el proyecto del gobierno, basado en el inicialmente presentado por el Banco, fue sustancialmente modificado durante los debates y la normatividad que salió de la Constituyente tuvo poco que ver con esas ideas iniciales. 

En particular es notorio el cambio que se introdujo en el seno de la Constituyente sobre las siguientes materias:

  • La composición de la Junta por mandato constitucional y no legal, como originalmente se concibió en la propuesta del Banco y del Gobierno.
  • La prohibición expresa del crédito a los particulares. Reforma que no fue absoluta porque Francisco Ortega[3] insistió y logró que en la Constitución de 1991 el Banco mantuviera el manejo de líneas de crédito de organismos internacionales y multilaterales, para con ellos otorgar créditos al sector privado no bancario (De Brigard, 1995)[4].
  • La prohibición al Congreso para autorizar crédito del Banco de la República al Gobierno, y la prohibición a la Junta para hacer otro tanto salvo cuando medie el voto unánime de sus miembros.
  • El traslado de los Fondos de Fomento administrados por el Banco a las entidades que determinara la ley, con lo cual se puso fin a la función crediticia del Banco de la República para con el sector privado no financiero.

 Hasta aquí poco o nada he precisado al texto de Guillermo. Mi opinión empieza a diferir es en el matiz que indaga sobre cómo se produjeron esos cambios en el seno de la Constituyente.

 Contrario a la historia sagrada contenida en el texto La Autonomía del Banco de la República. Economía política de la reforma (Steiner, 1995)  está claro que no los promovió el Banco  porque al decir del  ministro Hommes  lo que el Banco Emisor buscaba  era “una tímida avanzada a favor de la autonomía administrativa y técnica, encaminado más a aislar el Banco de la burocracia estatal, de sus controles y de sus clientes políticos, a deshacerse de los ministros del gasto, y menos a crear una autoridad moderna totalmente autónoma dentro del Estado, que respondiera por las políticas, por la tasa de inflación y por la tasa de cambio” (Hommes, 1995, p. 34)[5].

Desacralización del origen de la reforma a lo cual, para bien de la verdad histórica, también contribuye el libro de Guillermo.

Tampoco los cambios sobre estas materias que se produjeron en el seno de la Constituyente fueron promovidos por los economistas ortodoxos agrupados en FEDESARROLLO, que bien estuvieron ausentes de la discusión sobre los temas monetarios o bien se opusieron a su consagración en el cuerpo de la Constitución.

 Afirmación que se prueba al saber que con motivo de la convocatoria de la Constituyente la Contraloría General de la República (CGR) encomendó a FEDESARROLLO coordinar una investigación sobre los aspectos económicos que deberían someterse a reformas o a inclusión en la nueva Constitución Nacional y que como resultado de esos trabajos Hernando Gómez Buendía se ocupó de la intervención estatal en la economía; Miguel Urrutia dedicó sus reflexiones a las normas constitucionales en materia de planeación; Luis Fernando Alarcón trabajó las normas sobre presupuesto y propuso la prohibición explícita de los créditos del Banco Emisor al gobierno; Roberto Junguito hizo un examen del tema de la descentralización y las finanzas públicas; mientras que Eduardo Lora y el profesor  Lauchlin Currie se ocuparon del tema monetario.

Lora se opuso a la idea de constitucionalizar la emisión en los siguientes términos:

“no es recomendable que la Constitución restrinja en forma alguna la “emisión”, entendida ésta en forma más técnica como la concesión de créditos primarios por parte del banco central. Tal restricción no puede garantizar la estabilidad monetaria ni la disciplina fiscal, como se pretende, y en cambio sí puede crear dificultades operativas al Gobierno y reducir el margen de acción de la política monetaria para contrarrestar los vaivenes del sector externo. La ley – y no la Constitución – debe ocuparse de señalar los criterios generales dentro de los cuales puede concederse este financiamiento” (Lora, 1991, p. 52).

Lora tampoco estuvo de acuerdo con constitucionalizar la composición de la Junta y sus funciones, pues en su opinión, éste “es un asunto que no debe ser objeto de definición en la Constitución, sino en la ley” (Lora, 1991, p. 53) y fue más allá al decir que:

“quienes abogan por separar totalmente la dirección de las políticas monetarias del control del Gobierno consideran, además, que de esta manera puede prevenirse el riesgo de un manejo monetario populista (…) En pocas palabras, consideran que la política monetaria es demasiado importante para dejársela al Gobierno, argumento difícil de justificar, ya que es el Gobierno en quien recae la responsabilidad de orientar el manejo económico, del cual la política monetaria es pieza central” (Lora, 1991, pp. 53-54).

Esa y las otras recomendaciones de FEDESARROLLO, en torno al contenido económico de la nueva Constitución, se publicaron en el número 234 de abril de 1991 de la revista Economía Colombiana (publicación institucional de la CGR), que estuvo dedicado a la reforma constitucional[6].

Como puede verse FEDESARROLLO, un centro de pensamiento afín a la economía ortodoxa, estuvo por acción y por omisión de espaldas a la propuesta para reformar a fondo la Constitución en materia monetaria.

Como también lo estuvo Javier Fernández quien consideró que:

“La concepción de una autoridad monetaria independiente por completo del gobierno responde a una visión monetarista extrema, que no sólo considera crucial el control monetario (con lo que estoy de acuerdo) sino que estima que casi cualquier otra cosa carece de importancia (…) Por las anteriores razones no considero afortunada la propuesta oficial de reforma constitucional en materia de política monetaria y crediticia (…) Además, se correría el peligro de sacrificar la coherencia y el equilibrio de la política macroeconómica colombiana en aras de un monetarismo supérstite” (Fernández, 1991, p. 15)

Quien le salvo los trastes a FEDESAROLLO fue el profesor Currie, a quien dentro del contrato con la Contraloría la Fundación le pidió un concepto sobre los temas monetarios en la Constitución y preparó un trabajo en el cual insistió en las ideas que había propuesto en 1952 y en 1973 sobre la importancia de contar con una autoridad monetaria independiente del gobierno y cuyo mandato principal fuese el control de la inflación.

 Del pensamiento monetario del profesor Currie di cuenta en el número 964 de la Revista del Banco de la República de febrero de 2008, en donde detalladamente documenté la influencia que su pensamiento tuvo sobre algunos de los constituyentes de 1991 y en particular de Carlos Ossa, cuya influencia en la sub comisión que inicialmente se ocupó de analizar la propuesta presentada por el gobierno y el Banco fue reconocida expresamente por el ministro Hommes y de la que también dio cuenta Mauricio Avella en el texto que en el año 2000 escribió sobre la vida y obra de Alfonso Palacio Rudas.

 En este último texto quedó documentado que Ossa literalmente expresó: “así como nosotros queremos que el Banco de la República no sea un banco de los particulares, de los grandes empresarios, para que éstos se beneficien a través de la emisión, también recomendamos que el Banco de la República no siga siendo el Banco del gobierno”. (Ossa, citado por Avella, 2000, p.191).

Hago ese largo recuento porque a luz de esta cita no resulta claro que Ossa no facilitara el consenso en el seno de la Asamblea, como menciona Guillermo. Anotación que hago además porque me divierte constatar, una vez más, que en nuestro país la realidad siempre supera a la ficción. Quién hubiera pensado que los economistas ortodoxos, a quienes expresamente se les pidió su opinión, fuesen indiferentes u opositores de la reforma constitucional del Banco de la República, y que uno de los impulsores de la prohibición del crédito del Banco a los particulares y de su restricción al del gobierno estuviera en la constituyente en representación del ala izquierdista de la Asamblea.

Mi comentario político está referido a las relaciones que tuvo el Comité Programático de la campaña Samper Presidente 1994-1998, con Fernando Botero quien fuera designado como director político de ella. Guillermo recuerda bien que -para nuestra buena fortuna- el comité programático fue expulsado de la sede principal de la campaña. Hecho cierto al que yo agregaría que tuvimos que buscar financiación para funcionar en una sede alterna, bastante modesta al punto que sólo tenía un baño lo cual resultaba especialmente incómodo para las mujeres como me recordó hace unos días Cecilia López cuando rememorábamos ese episodio.

 Añadiría también que esa confrontación con Botero, fue mucho más allá de la lucha por el poder en una burocracia incipiente, porque estoy inclinado a pensar, con Guillermo, que Botero nos sacó de la sede principal a fin de tener más libertad para sus calculados y torcidos propósitos y también porque en el fondo lo que existía eran dos visiones distintas sobre el manejo de la campaña.

La controversia fue especialmente aguda cuando se discutieron los medios que debían emplearse para transmitir las propuestas del candidato. Botero privilegió, casi con exclusividad, la técnica del Focus Group que consistía en obtener información sobre lo que quería la gente a partir de muestras estadísticas estratificadas o de la celebración de reuniones con pequeños grupos de ciudadanos previamente escogidos para ese propósito. Nosotros, por el contrario, pensábamos que más efectivo, y más acorde con el talante del Partido Liberal, era la elaboración y difusión del programa y el llamado a las bases populares para que lo apoyaran.

En síntesis, Botero consideraba que lo que la campaña debía saber era qué quería la gente para ofrecérselo. Nosotros opinábamos que lo que se debía hacer era atraer el apoyo popular para unas propuestas que tuvieran sustento ideológico y técnico. Argumentos conceptuales que complementábamos diciendo que con la técnica del Focus Group se corría el riesgo de ofrecerle al electoradouna lista de propuestas incoherentes y demagógicas, y que si la campaña se llevaba a ese terreno Samper estaría en desventaja por la mayor habilidad de Pastrana para moverse en ese campo.

Y ahora sí la pregunta. Guillermo hace una disquisición razonada sobre la necesidad y la posibilidad de acelerar el crecimiento económico. Y allí analiza como elementos deseables para ello el aumento del capital, de la fuerza laboral y de la productividad.

 A mí me parece que, como diría Juana la hija de Guillermo, esa respuesta es muy economisista porque deja por fuera el análisis de las desigualdades existentes en la sociedad colombiana y el daño que ello le hace al crecimiento económico, y porque tampoco da cuenta de las debilidades institucionales -incluida la falta de voluntad para superar la desigualdad- que tenemos para ese fin.

Esa es mi opinión complementaria a la de Guillermo, pero quisiera preguntarles a mis distinguidos compañeros de conversatorio, utilizando un lenguaje tan caro a los colombianos en este momento: ¿por qué somos tan competitivos a la hora de ascender al premio de montaña de la estabilidad macroeconómica y al mismo tiempo somos tan aventajados cuando competimos en la contra reloj de la desigualdad, al punto que en esta competencia siempre estamos en el podio, o muy cerca de quedar en él?

Para no distraernos, señalo que la pregunta no desconoce la baja en la pobreza en nuestro país, que es un hecho cierto y notable. La pregunta se refiere a por qué la sociedad colombiana no ha sido capaz de reducir la desigualdad y antes más bien tiende a incrementarla.

……………..

Deliberadamente me he abstenido de mencionar las razones que Guillermo da en su libro para haber presentado renuncia al cargo de ministro de Hacienda en 1996. Respeto esas razones y desde luego me es imposible opinar sobre el contenido de sus conversaciones con el presidente Samper sobre el particular. De lo que si puedo dar fe es que Guillermo cuando se retiró del gobierno no intentó provocar renuncias masivas ni actos que deterioraran la gobernabilidad.

Como también fui testigo de que durante el ejercicio del gobierno el presidente Samper nunca me propuso o insinuó conducta alguna que atentara contra el Tesoro Público. Afirmación que estoy seguro comparte Guillermo pues en su libro anota que el presidente Samper le  “preocupaba el futuro económico de su familia, en caso de tener que renunciar. Eso, a mi juicio, sugiere que él no se había enriquecido con dineros del narcotráfico ni de ninguna otra fuente. Debo decir que siempre los vi vivir en forma bastante austera”. (Perry, 2019, p. 368).

REFERENCIAS

Avella, M.

2000. Hacienda pública, moneda y café. El papel protagónico de Alfonso Palacio Rudas. Común Presencia Editores. Bogotá.

Currie, L.

1952. Reorganización de la rama ejecutiva del gobierno de Colombia. Imprenta Nacional. Bogotá

1973. “La Política Monetaria y el Nivel de Precios” En: Revista de Planeación y Desarrollo. Vol. V No. 2 de abril-junio 1973. pp. 20-45. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá.

1991a. “Un marco para la formulación de políticas monetarias” En: Revista Economía Colombiana. No. 234. Abril de 1991. pp. 44-49. Contraloría General de la República. FEDESARROLLO. Bogotá.

1991b. Carta a Carlos Ossa. 15 de abril de 1991. Archivos personales.

De Brigard, A.

1995. “El papel de Francisco Ortega en la independencia de la banca central colombiana”. En: R. Steiner (1995). pp. 21-31

Fernández, J.

1991. “¿El fin de la Junta Monetaria?” En: Revista CARTA FINANCIERA. abril 1991. pp. 13-15. ANIF. Bogotá.

HERNÁNDEZ, A

        La Moneda y el Debate Monetario en Colombia, Bogotá, Editorial Retina LTDA, 2004.

        “El pensamiento monetario de Lauchlin Currie y su influencia en Colombia”, en Revista del Banco de la República, vol. LXXXI, núm. 964, Bogotá febrero de 2008.

Hommes, R.

1995. “El proyecto del gobierno y su evolución durante la constituyente”. En: R. Steiner (1995). pp. 33-50.

LORA, E.

          1991. “Las normas constitucionales sobre la moneda y la actividad financiera” En: Revista Economía Colombiana. No. 234. Abril de 1991. pp.. Contraloría General de la República. FEDESARROLLO. Bogotá.

Perry, G.

       2019, Decidí Contarlo. Penguin Random House

Steiner, R.

(Compilador). La Autonomía del Banco de la República. Economía política de la reforma. Tercer Mundo Editores. Bogotá.


[1] Conversatorio en la Universidad del Norte en Barranquilla, con la participación de Guillermo Perry, Roberto Junguito, Adolfo Meisel y el autor de estas anotaciones el 23 de   septiembre de 2019.

[2] Fondo de Inversiones Privadas (FIP), Fondo Financiero Agropecuario (FFAP), Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO), Fondo Financiero Industrial (FFI), Fondo Financiero de Desarrollo Urbano (FFDU), Fondo Financiero de Desarrollo Eléctrico (FFDE), Fondo de Monedas Extranjeras (FODEX) y Fondo de Capitalización Empresarial (FCE).

[3] Para la época gerente del Banco.

[4] La última de estas operaciones fue contratada por el Banco de la República con el BIRF por un monto de US $ 200 millones, en enero de 1992. Ese crédito fue prepagado por el Banco y la cartera remanente negociada con el IFI en el año 2000. Todo indica que la probabilidad de que en el futuro el Banco de la República realice ese tipo de intermediación es muy baja, a pesar de la posibilidad que quedó consignada en la norma constitucional.

[5] Afirmaciones que tienen sustento cuando se sabe que en 1987 el Banco preparó un proyecto de ley para regular el crédito de fomento en cuyo artículo 7° se decía que “el Banco de la República como administrador de los fondos financieros para el fomento económico estará sujeto a las políticas y normas establecidas por la Junta Monetaria, y en lo no previsto en ellas por el derecho privado. De similar manera en el proyecto presentado a la Asamblea Constituyente se preveía que la vigilancia de la gestión fiscal y de resultados de la Administración correspondería a la Contraloría General de la República, pero que ese control no se ejercería sobre el Banco de la República.

[6] La Revista parece que sólo circuló a partir de agosto, pero ello no fue óbice para que la Constituyente, cuyas sesiones terminaron en julio, conociera al menos parte del material que se publicó en ella.

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